Chaque nouvelle campagne électorale apporte son lot d’innovations dans les méthodes utilisées par les super-riches pour donner – et par les candidats pour recevoir et dépenser – des sommes de plus en plus conséquentes. Et à chaque fois qu’elle prend une décision relative au financement électoral, l’actuelle majorité conservatrice de la Cour suprême, son président John Roberts en tête, abolit de nouvelles restrictions à l’afflux d’argent dans le jeu politique. Nous en sommes arrivés au point où, concrètement, il n’existe plus aucune limite à la quantité d’argent qu’un particulier, une entreprise ou un syndicat peuvent verser à un candidat à une fonction fédérale (bien que les syndicats ne fassent guère le poids).
Aujourd’hui, un prétendant à la présidence doit s’assurer de deux ou trois choses avant de tenter l’aventure : le soutien d’au moins un milliardaire disposé à dépenser sans limite pour sa campagne ; et la création d’un « Super PAC » – un super political action committee prétendument indépendant, qui reçoit des dons importants devant être déclarés. Il dispose d’un atout supplémentaire s’il a créé un organisme qui « œuvre exclusivement à la promotion du bien-être social », pour reprendre la formulation du Code des impôts, et sera donc exempté d’un certain nombre de taxes fédérales. L’article du code en question, 501(c)4, est manifestement destiné aux ONG et autres associations caritatives plutôt qu’aux groupes de financement politique. Mais les règlements de l’administration fiscale accordent à ces derniers la même protection (1).
Les contributions versées à ces formations sont qualifiées d’« argent opaque » (dark money), dans la mesure où l’identité des donateurs a le droit de rester secrète. Les super-riches peuvent financer ces groupes en étant assurés que personne ne saura qui essaie d’acheter un candidat. Car l’idée que ces sommes sont versées sans attente de contrepartie a perdu toute crédibilité.
Au début de la campagne, chaque candidat potentiel, alors même qu’il se demande encore s’il se lancera ou non dans la course, s’emploie à mettre sur pied les organismes de collecte de fonds « indépendants » qui le soutiendront. Et ce sans prendre même la peine de contacter les simples millionnaires. Heureusement pour lui, l’extrême concentration des profits dans l’économie actuelle assure une réserve appropriée de milliardaires – des hommes qui aiment investir dans un candidat, en qui ils croient peut-être réellement, et dont la gratitude sera des plus utiles si l’impétrant venait à gagner. En attendant, le milliardaire peut se faire plaisir en se targuant de fréquenter le gotha et de participer de l’intérieur à la campagne.
Avec assez d’argent derrière lui ou elle, même un(e) candidat(e) fantaisiste peut compter dans les primaires, au moins pendant un temps. Les milliardaires semblent parfois sortir de nulle part. Presque personne n’avait entendu parler de Foster Friess quand il a surgi en 2012 pour soutenir Rick Santorum – candidat qui avait pourtant apparemment peu de chances de l’emporter étant donné ses conceptions rétrogrades sur la société et sa réputation de sénateur aussi agressif que médiocre. Investisseur de son métier et chrétien évangélique conservateur, Friess a maintenu Santorum dans la course plus longtemps que prévu. Il est devenu lui-même célèbre quand, défendant l’opposition de Santorum à la contraception, il affirma que les femmes (les gals, les « filles ») pouvaient éviter de tomber enceintes en mettant un cachet d’aspirine « entre leurs genoux ». Il soutient de nouveau Santorum dans la course pour 2016.
Newt Gingrich, un homme imprévisible mais rarement ennuyeux qui n’a jamais fait figure de candidat sérieux à la présidence, avait fini quatrième dans l’Iowa et cinquième dans le New Hampshire en 2012. Mais, avec l’aide du milliardaire Sheldon Adelson, magnat des casinos installé à Las Vegas, il avait remporté l’importante primaire républicaine de Caroline du Sud et semblait sérieusement convaincu de pouvoir remporter l’investiture.
Une seule personne exceptionnellement riche peut ainsi fausser le processus d’investiture, tout en donnant aux candidats l’illusion d’être plus populaires qu’ils ne le sont. Bien sûr, d’autres facteurs influent sur le succès du prétendant : aux yeux de bon nombre d’observateurs, Gingrich avait tiré profit de son talent de tribun.
Le rôle de premier plan joué par Adelson en 2012, ainsi que sa générosité envers les candidats aux élections législatives, ont fait de lui l’un des personnages les plus puissants du pays. Sa fortune excède selon les estimations les 35 milliards de dollars, et, avec son épouse Miriam, qui a la double nationalité américaine et israélienne, il est un fervent avocat de la politique agressive de Benyamin Netanyahou. Adelson aurait dépensé au moins 92 millions de dollars lors des élections de 2012. Étant propriétaire de casinos, on ne sera pas surpris d’apprendre qu’il préconise aussi l’interdiction des jeux en ligne. Lindsey Graham, qui s’est jeté dans la mêlée républicaine pour 2016, est le principal avocat de cette cause au Congrès. Il a récemment confié au Wall Street Journal : « Avec mes financements pro-israéliens, je pourrais former le premier cabinet entièrement juif de l’histoire des États-Unis. » (2)
Dès mars 2014, les futurs candidats Jeb Bush, Chris Christie, Scott Walker et John Kasich se sont rendus à Las Vegas pour comparaître devant un rassemblement de la Coalition juive républicaine – pèlerinage qui visait à solliciter les faveurs d’Adelson. Christie a dû lui présenter ses excuses pour avoir parlé de « Territoires occupés ». Walker a fait savoir à ses compagnons qu’il possédait une menora. Et, en 2015, les candidats républicains ont été encore plus nombreux à faire le voyage de Las Vegas. Adelson a vivement incité ses donataires à soutenir les positions de Netanyahou contre l’accord nucléaire avec l’Iran.
La plupart des candidats aux primaires ont leur milliardaire chouchou. Hillary Clinton en compte plusieurs. Parmi eux figurent à ce jour Alice Walton, de Walmart, et Marc Benioff, un homme d’affaires de San Francisco qui avait soutenu Barack Obama. Tous ont contribué très tôt à son Super PAC Ready for Hillary (RfH). Dans un premier temps, pour donner l’impression que sa campagne était régie par l’idée – de plus en plus courue – d’un retour à la « base », les dons versés à RfH n’ont pas dépassé 25 000 dollars. Hillary Clinton bénéficie également du soutien de certains milliardaires d’Hollywood, tels Jeffrey Katzenberg ou Haïm Saban ; cet entrepreneur du spectacle, qui pèse 3,4 milliards de dollars et se montre depuis longtemps généreux envers les Clinton, est lui aussi un défenseur de la droite israélienne. Les principales contributions en faveur d’Hillary devraient cependant aller d’une part à Priorities USA, un Super PAC qui a soutenu Obama puis s’est rallié à la candidate démocrate et dépensera de l’« argent opaque » en spots publicitaires, et d’autre part à un groupe baptisé Priorities USA Action, qui ne dissimulera pas l’identité de ses donateurs.
Le camp d’Hillary Clinton espérait décourager ses rivaux les plus sérieux dans la course à l’investiture démocrate en faisant savoir que l’ex-Première Dame prévoyait de recueillir la somme colossale de 2,5 milliards de dollars. Obama et Romney ont dépensé chacun moins de la moitié de ce montant en 2012 – Obama 1,1 milliard et Romney 1,2. La quasi-égalité de ces sommes masque pourtant une importante différence, tenant à l’origine des fonds collectés par chacun. En tant que président en exercice, Obama a pu recueillir plus d’argent pour sa propre campagne, et a dépassé Romney dans cette catégorie d’un peu plus de 250 millions de dollars. Mais Romney a bénéficié de beaucoup plus de contributions extérieures via ses Super PAC, dépassant son concurrent d’un peu plus de 287 millions de dollars dans ce domaine. Un démocrate non sortant pourrait donc être surclassé en matière de levée de fonds par un républicain. Hillary Clinton entend s’assurer que cela ne se produise pas en 2016.
Du côté des républicains, Scott Walker bénéficie du généreux soutien des frères Koch depuis qu’il s’est présenté pour la première fois au poste de gouverneur du Wisconsin en 2006. Ils ont englouti des millions pour l’aider à briser le syndicat des fonctionnaires de cet État, ce qui a fait de lui la coqueluche de beaucoup à l’extrême droite (3). Ils lui auraient versé 300 millions de dollars pour sa réélection en 2012. Les Koch, qui agissent via leur fondation bien nommée Americans for Prosperity, un groupe de collecte d’argent opaque également alimenté par leur réseau d’alliés super-riches, ont annoncé qu’ils comptaient consacrer à la campagne de 2016 la somme astronomique de 889 millions de dollars – magot entièrement constitué d’argent opaque, de telle sorte que le public ne connaîtra pas l’origine des fonds. Cela fait quasiment des frères Koch un parti politique à eux seuls.
Walker a aussi reçu le soutien de John Menard Jr., l’homme le plus riche du Wisconsin, propriétaire d’une chaîne de magasins de bricolage présente dans l’ensemble du Midwest, et impliqué dans plusieurs scandales environnementaux pour avoir violé les lois antipollution. N’aimant pas la publicité, Menard a versé son obole à Walker via le système de l’« argent opaque », même si une enquête a rendu publique la réalité de sa contribution, à hauteur de plus de 1,5 million de dollars. Walker a réduit le budget de fonctionnement de l’Agence de protection de l’environnement du Wisconsin, pendant que la société de Menard bénéficiait d’un crédit d’impôt de 1,8 million de dollars du même État (le cabinet de Walker nie tout lien entre les deux décisions). Le gouverneur a également demandé et versé des fonds au Club pour la croissance du Wisconsin (Wisconsin Club for Growth), qui l’a soutenu. Sa popularité dans l’État a récemment chuté, mais Menard est capable de le maintenir à flot (4).
La stature d’un candidat se mesure aujourd’hui dès le départ à la quantité d’argent qu’il est en mesure de recueillir. Ted Cruz jouit du soutien de Robert Mercer, qui dirige un fonds d’investissement à New York. Longtemps considéré comme un personnage marginal du fait de ses positions très marquées à droite, Cruz a stupéfié le monde politique en amassant la somme sans précédent de 31 millions de dollars grâce à un réseau de Super PAC sympathisants dans la première semaine de sa campagne (un montant supérieur à celui qu’Obama avait collecté au cours du premier trimestre 2007). Du jour au lendemain, il a été catapulté aux premiers rangs des candidats républicains (5).
Peu après, Marco Rubio damait le pion à Cruz quand ses bienfaiteurs ont annoncé qu’il avait obtenu en moins d’une semaine les 40 millions de dollars de promesses de dons nécessaires à sa campagne pour les primaires. Il a l’appui de Norman Braman, concessionnaire automobile de Miami, qui soutenait jusque-là Jeb Bush mais devrait injecter une dizaine de millions dans Conservative Solutions, le Super PAC de Rubio.

Le camp de Jeb Bush a fait savoir quant à lui qu’il aurait engrangé 100 millions de dollars pendant le seul premier trimestre 2015. Cette information visait à décourager Mitt Romney d’entrer en lice. Bush dispose d’un Super PAC, Right to Rise, et d’un organe de financement opaque, Right to Rise Policy Solutions. Il aurait sérieusement envisagé de confier l’organisation de sa campagne au Super PAC, dont les activités sont pourtant censées être « indépendantes », ce qui n’a pas tardé à soulever la question de la légalité du dispositif.
Mike Huckabee et Santorum, entre autres, ont aussi leur Super PAC. Ces candidats ont chacun commencé à alimenté leur tirelire avant même d’annoncer le lancement de leur campagne, en se retranchant derrière la fiction selon laquelle ils ne se coordonnaient pas avec le Super PAC en question. Même si la loi interdisant ce lien direct entre un Super PAC et un prétendant avant l’annonce de sa candidature est souvent ignorée. Au demeurant, la question de savoir quand un concurrent le devient officiellement n’a jamais été clairement tranchée. Deux associations luttant pour l’assainissement de la vie politique, le Campaign Legal Center et Democracy 21, ont porté plainte auprès de la Federal Election Commission contre Bush, Santorum, Walker et l’ancien gouverneur démocrate du Maryland Martin O’Malley, faisant valoir qu’en se déplaçant à travers tout le pays, en levant des fonds et en se comportant comme des prétendants à l’investiture, ils répondaient à la définition de ce qu’est un candidat ; à ce titre, ils enfreignaient la loi en collectant des fonds pour des Super PAC sympathisants avant d’avoir officiellement annoncé leur entrée en lice.
Les Super PAC et les groupes de financement opaque sont le produit de l’arrêt tristement célèbre rendu par la Cour suprême en 2010, Citizens United, ainsi que d’une décision prise par une cour d’appel un peu plus tard la même année. C’est l’un des arrêts les plus obtus qu’ait jamais rendus la Cour suprême. Citizens United est un organisme à but non lucratif qui réalise avec de l’argent opaque des spots publicitaires et des documentaires conservateurs. La décision a supprimé la limite imposée depuis Theodore Roosevelt, en 1907, au financement électoral par des entreprises. Par un vote de 5 voix contre 4, la Cour a affirmé pour la première fois qu’une firme pouvait verser des contributions dans le but d’influencer une campagne fédérale. Les cinq voix étaient celles des conservateurs habituels, au premier rang desquels Anthony Kennedy [nommé par Ronald Reagan en 1988].

La majorité de la Cour a statué en se fondant sur le présupposé fallacieux selon lequel les comités soi-disant indépendants sont véritablement indépendants des campagnes. Que Kennedy, qui a rédigé l’avis de la majorité, ait fait preuve ou non de naïveté dans cette observation mal informée, ce vote a changé le visage de la vie politique américaine. L’idée que les comités « indépendants » restent absolument séparés des candidats ou de la campagne qu’ils soutiennent est risible. Les deux entités ont différentes manières de s’entendre pour que le groupe indépendant sache précisément quel type de communication publicitaire serait utile. Le président du Super PAC a de bonnes chances d’être un ancien assistant du candidat, voire, souvent, un chef de cabinet, un ami proche ou un beau-frère. Les deux entités peuvent avoir les mêmes consultants et annonceurs. Le Super PAC a le droit de vendre ses données à l’équipe de campagne. Il peut aussi connaître, simplement parce que ses équipes lisent les journaux, quels thèmes défend le candidat qu’il soutient.
Selon la réglementation fédérale, les membres de l’équipe de campagne et ceux du Super PAC sont autorisés à se parler tant que les conversations ne sont pas des « discussions substantielles ». Ce terme n’a jamais été clarifié. Et les règles sur la communication entre l’équipe de campagne et les groupes prétendument extérieurs sont très rarement appliquées. Tout en laissant intactes les limites des montants que les citoyens et les PAC à l’ancienne peuvent donner directement à chaque candidat (respectivement 2 700 et 5 000 dollars par élection), l’arrêt Citizens United les a vidées de leur sens.

Les citoyens inquiets des disparités de richesses croissantes dans ce pays peuvent en chercher la source dans le système de financement politique. De façon générale, la classe moyenne ne fait pas de dons, sauf par l’intermédiaire des syndicats, que les républicains, et notamment Scott Walker, se sont employés à priver de leurs pouvoirs. Les gouverneurs républicains ont la possibilité d’agir contre les syndicats de fonctionnaires (prodémocrates dans leur grande majorité) puisqu’ils exercent sur eux un pouvoir direct par le biais des contrats de travail dans l’administration de leur État.
On a pu mesurer le pouvoir des milliardaires au printemps dernier à la Chambre des représentants quand celle-ci, dominée par les républicains, a voté la suppression de la taxe foncière, baptisée pour l’occasion « taxe de la mort ». Si cet impôt presque centenaire était effectivement aboli [il faudrait pour cela l’accord d’Obama], ce cadeau aux milliardaires – 0,2 % de la population en bénéficierait – coûterait 269 milliards de dollars à l’État fédéral. Et cela au moment même où les républicains envisagent des coupes claires dans les programmes sociaux (dont, bien sûr, les coupons alimentaires) et une augmentation du budget de la Défense.
Ce même projet de loi contenait également une disposition exemptant explicitement les gros contributeurs des droits sur les donations aux groupes politiques – mesure que certains milliardaires réclamaient au Congrès depuis que l’administration fiscale avait laissé entendre qu’elle pourrait envisager d’assujettir les donations politiques à l’impôt. L’administration fiscale a fait une déclaration dans ce sens en 2011 quand elle a mis fin à une enquête sur un Super PAC républicain engagé contre la réélection d’Obama, en suggérant au Congrès de se pencher sur le sujet. Ce qu’il fit, après la prise de contrôle des deux Chambres par les Républicains en 2015 : seuls trois représentants du GOP ont voté contre la proposition. Le président a menacé d’utiliser son veto contre le projet, qui ne devrait donc pas devenir une loi. L’exercice a été pour l’essentiel une pièce de théâtre politique jouée en pleine période de recouvrement de l’impôt sur le revenu.
Ceux qui défendent cette course à l’argent avancent souvent l’argument selon lequel l’autre camp en a lui aussi beaucoup, ou pourrait en avoir. Selon Bill Allison, de la Sunlight Foundation, organisme à but non lucratif préconisant une gouvernance plus responsable et transparente, la vie politique repose désormais sur de l’« argent sale ». Reste à savoir comment remédier à cette situation.
L’éternel problème, c’est que les hommes politiques en place, ayant réussi au sein du système tel qu’il est, rechignent à le changer – et cette réticence a été jusqu’ici partagée dans les deux camps. L’adoption des premiers véritables contrôles des financements de campagne avait été approuvée sur une large base bipartisane en 1974, après le Watergate, dont le symbole était une valise bourrée de billets de banque. Le pays avait été choqué d’apprendre que des charges d’ambassadeur avaient été achetées pour 100 000 dollars. Aujourd’hui, elles sont simplement plus chères.
La loi McCain-Feingold régulant le financement des campagnes [qui prohibe notamment les contributions directes des entreprises, groupes de pression et syndicats] a été adoptée en 2002 en réaction aux scandales des années 1990, quand les deux partis, mais surtout les démocrates, qui contrôlaient la présidence, avaient été pris la main dans le sac après avoir accepté des contributions étrangères illégales.
La combinaison des égoïsmes politiques et des décisions à courte vue de la Cour suprême semble, pour l’heure, avoir rendu les vraies réformes quasi impossibles au Congrès. Cela ne signifie pas que rien ne puisse être entrepris – à court ou à moyen terme.
Certains élus ont appelé à rendre publics les dons les plus importants, que les règlements actuels de l’administration fiscale permettent de dissimuler dans les comptes de financement opaque. En filigrane, l’idée que certains au moins des bienfaiteurs ou des bénéficiaires pourraient être embarrassés au point de renoncer aux fonds. Cela me semble douteux, même si cette transparence est évidemment souhaitable. Mais la réforme des financements électoraux est plus que partisane que jamais. Maintenant qu’ils se sont montrés plus capables de collecter des fonds extérieurs que les démocrates, les républicains n’ont aucun intérêt à cette transparence.
En 2010, à la suite de l’arrêt Citizens United, la Chambre à majorité démocrate avait voté une proposition de loi obligeant les comptes de financement opaque à révéler l’identité des donateurs ; mais une manœuvre d’obstruction l’a fait rejeter au Sénat, à une voix près. Pas un seul républicain ne l’a soutenue. Depuis lors, Sheldon Whitehouse, démocrate du Rhode Island, a réintroduit une proposition de ce genre à la chambre haute, mais il est peu probable qu’elle aboutisse à quoi que ce soit durant cette législature.
L’aile gauche du Parti démocrate en tient pour une autre idée : modifier le 1er amendement pour venir à bout de Citizens United (6). Le principal problème avec les arrêts de la Cour suprême, c’est qu’ils sont fondés sur un mythe, clairement exprimé dans Buckley v. Valeo (1976), la première décision qui a suivi le vote de la loi sur le financement électoral de 1974 : considérer qu’argent et liberté d’expression sont une seule et même chose. Faux, bien sûr, mais commode. Pendant qu’elle disait que « dépenser de l’argent pour influencer les élections constitue une forme de liberté d’expression protégée par la Constitution », la Cour a aussi, à l’époque, maintenu les limites fixées en matière de dons aux candidats. Dans le but évident de parer à toute contestation majeure sur sa gauche lors des primaires, Hillary Clinton a dit le deuxième jour de sa campagne qu’elle ne serait pas hostile à une modification du 1er amendement pour essayer de corriger un « système politique dysfonctionnel ». Mais, on s’en doute, il est extrêmement difficile d’amender la Constitution. Ce serait une entreprise interminable, puisqu’un amendement doit être approuvé par les deux tiers de la Chambre et du Sénat, et par les trois quarts des États.Le Brennan Center for Justice a une idée plus prometteuse : il a invité le président Obama à promulguer un décret obligeant les bénéficiaires de marchés publics à révéler le montant de leurs contributions aux candidats (7). Une telle mesure concernerait de nombreuses entreprises, qui feraient très probablement pression sur les autres pour qu’elles leur emboîtent le pas. Un petit groupe de sénateurs démocrates a écrit au président pour soutenir ce projet. Barack Obama sait à quel point le système de financement électoral est faussé, et a plusieurs fois appelé de ses vœux une réforme (8).
Le Brennan Center se prépare aussi pour le moment – plus ou moins proche – où la Cour suprême sera davantage ouverte à la réforme, en examinant toutes les possibilités de changer la jurisprudence qui a tant induit en erreur la Cour, afin qu’elle puisse s’affranchir, et le pays avec elle, des décisions à courte vue qu’elle a prises.
L’infatigable Fred Wertheimer, leader de Democracy 21, organisation qui se résume à peu de chose près à sa propre personne, a proposé de dissoudre les groupes extérieurs créés pour soutenir un candidat particulier. Il suggère d’interdire toute communication entre un organe soi-disant indépendant et une équipe de campagne. La proposition de Democracy 21 a été introduite à la Chambre par deux démocrates.
L’idéal serait de revenir au système de financement public des campagnes qui avait été voté en 1974. C’est dans les années qui ont suivi le vote de cette loi que le système a le mieux fonctionné. Mais cette solution n’a pas été retenue par les candidats récents. On peut dire qu’Obama « doit » au pays une initiative en faveur d’une réforme du financement électoral, car il a été le premier candidat à décider de ne pas accepter d’argent public, pour ne pas être soumis à un plafond en matière de collecte d’argent (9).

Le regretté John Gardner, fondateur de l’ONG Common Cause, aimait à dire que « la réforme n’est pas pour ceux qui ont le souffle court ». Malheureusement, étant donné les inclinations différentes des démocrates et des républicains, la situation passe par une action partisane : l’élection d’un président démocrate qui nommera des juges favorables à une réforme. Il a été vain, jusqu’ici, de chercher à faire de la composition de la Cour suprême un enjeu électoral, la question semblant très éloignée des préoccupations des citoyens. Il faudrait que des candidats efficaces au Congrès, ainsi que le président, avec l’aide d’acteurs importants de la société civile, mettent en lumière les liens entre les nominations à la Cour suprême et la façon dont les décisions qu’elle prend affectent la vie des Américains. Les décisions de la Cour sont également cruciales pour définir si les parlementaires à Washington écoutent plutôt les électeurs que les gros donateurs, qui n’habitent parfois même pas dans leur État. Les trois grands défauts de notre système électoral – en matière d’inscription des électeurs, de redécoupage des circonscriptions et de financement des campagnes – se sont tous aggravés ces dernières années (10). La nation américaine s’est laissée emporter très loin de son port d’attache, un gouvernement authentiquement représentatif. Grâce aux révélations sur les immenses sommes d’argent investies dans les candidats par les super-riches au tout début de la campagne pour 2016, nous avons commencé à comprendre que quelque chose ne tourne pas rond. Ce peut être le premier pas vers la réforme ; ce qu’il nous maintenant, c’est de l’endurance et la capacité de réserver notre attention aux exigences fondamentales d’une démocratie.
Cet article est paru dans la New York Review of Books le 4 juin 2015. Traduit par Philippe Babo, il a été actualisé par nos soins.