Que dit l’interminable crise financière de la viabilité politique d’une Europe unifiée ? Confirme-t-elle le fameux « déficit démocratique » dont on l’accuse, cette anxiété générale que fait naître « le doux monstre de Bruxelles », pour reprendre le titre d’un récent ouvrage de l’intellectuel allemand Hans Magnus Enzensberger (1) ?Est-ce la preuve que les différences économiques, culturelles et sociales existant entre les vingt-sept États membres sont décidément inconciliables, et que la cohésion se paie au prix de la domination condescendante des « pays fondateurs » les plus puissants – l’Allemagne et la France – sur les membres économiquement plus faibles, et aujourd’hui totalement démoralisés ? Il y a dix ans encore, juristes et intellectuels s’interrogeaient sur les conditions de réalisation d’une démocratie à l’échelle européenne. Exigeait-elle un héritage culturel commun, puisé dans l’identité ethnique, la religion et l’histoire nationale ? Ou bien le partage de valeurs morales, d’institutions communes et d’idéaux sociaux était-il créateur de liens transnationaux suffisamment forts ? Aujourd’hui, on se demande si une démocratie européenne est seulement possible.
Jürgen Habermas, le plus célèbre philosophe allemand contemporain, a envisagé l’éventuelle autodestruction de l’Union dès 2010, quand Angela Merkel tergiversa des semaines durant sur le plan de sauvetage de la Grèce, au moment où elle s’efforçait d’assurer la victoire de son parti, la CDU, aux élections de Rhénanie-Westphalie, fief chrétien-démocrate depuis soixante ans. La disproportion flagrante entre les petits arrangements de politique intérieure de Merkel, qui se révélèrent au demeurant inutiles, et la gravité de la crise de la dette trahissait selon Habermas l’absence de mécanisme institutionnel légitime capable d’apporter une solution européenne à la crise financière. Elle montrait aussi l’échec de l’« ordolibéralisme », ce modèle économique singulier que l’Allemagne s’est donné dans les années 1950 et où l’État a principalement pour rôle de concilier les impératifs de protection sociale, d’efficacité économique et d’ordre afin de faciliter un fonctionnement optimal du marché. Dans une bordée d’articles et d’entretiens parus dans la presse allemande, Habermas analysait la débâcle grecque comme une « mise en garde claire sur les limites de la trajectoire postdémocratique suivie » par Angela Merkel et Nicolas Sarkozy, réservant le pouvoir à une poignée de chefs d’État.
Quelques mois plus tôt, quand le gouvernement du Premier ministre George Papandreou était tombé à Athènes, au beau milieu de l’effroi engendré sur le continent par sa proposition de référendum sur le plan de sauvetage, le directeur du Frankfurter Allgemeine Zeitung, Frank Schirrmacher, avait publié un virulent éditorial titré « Une démocratie de pacotille ». La crise grecque, écrivait-il, avait révélé à quel point les marchés financiers et les eurocrates non élus s’étaient affranchis des majorités démocratiques des États membres les plus susceptibles de souffrir de la crise. Habermas abonda dans son sens. Quelques jours plus tard, toujours dans le FAZ, il félicitait Schirrmacher d’avoir « mis dans le mille » en assimilant l’affaire du référendum à un « abandon des idéaux européens ».
Accords négociés en coulisses
La crise grecque a bouleversé le « business model » de l’Union : après l’échec de Bruxelles, l’Europe s’en est remise à l’« esprit étriqué » du couple « Merkozy », les deux dirigeants se comportant fondamentalement en lobbyistes au service des intérêts nationaux des États les plus puissants. Mais la stratégie de « cavalier seul » de l’Allemagne et de la France n’a pas seulement ébranlé la structure économique de l’Union ; elle a aussi brisé les fondations démocratiques d’une Europe unie. En novembre 2011, Habermas écrivait dans le Guardian que Merkel et Sarkozy avaient « conclu un vague compromis entre le libéralisme économique à l’allemande et l’étatisme à la française. […] Tout indique que ces deux-là aimeraient bien amplifier le fédéralisme exécutif prévu dans le traité de Lisbonne pour parvenir à une domination intergouvernementale du Conseil européen ». Les impératifs des marchés et des budgets nationaux seraient bientôt gérés sans égard pour la légitimité démocratique ; la menace de sanctions et d’autres types de représailles économiques pour contraindre des parlements nationaux impuissants à accepter les accords négociés en coulisses était devenue la seule méthode de pilotage de la crise. La première démocratie transnationale au monde, s’inquiétait Habermas, était transformée à la hussarde en « régime postdémocratique ».
Le livre d’Habermas sur le sujet, La Constitution de l’Europe, a fait sensation en Allemagne lors de sa sortie en novembre 2011. Non pas tant en raison de la colère justifiée de l’auteur que de son optimisme forcené sur l’avenir de la démocratie européenne. Die Zeit l’a salué comme le « livre du moment » ; Der Spiegel a qualifié Habermas de « philosophe en mission pour sauver l’Europe » ; et le Frankfurter Allgemeine Zeitung a vu dans l’ouvrage un plaidoyer en faveur d’une « seconde chance pour l’Europe unie ». L’enthousiasme quasi unanime des journalistes reflétait sans doute moins un consensus sur les thèses du livre que le soulagement engendré par ce livre plein d’espoir alors que chaque jour charriait son lot de mauvaises nouvelles sur le continent. Habermas y affirme son attachement de longue date à une Europe cosmopolite où le dépassement du cadre national permet de maîtriser les dynamiques du capitalisme mondial. Et imagine une Union radicalement refondue se poser en modèle – à vrai dire en précurseur – d’un ordre mondial cosmopolitique fondé non pas sur d’utopiques chimères mais sur une analyse réaliste.
Le philosophe impute la responsabilité essentielle des difficultés de l’Union à l’évolution de l’image d’elle-même de l’Allemagne dans l’Europe de l’après-guerre froide. Depuis sa réunification en 1990, le pays s’est en effet progressivement glissé dans un rôle de puissance économique et militaire de premier plan, abandonnant la retenue qu’elle avait cultivée depuis 1945 en soutenant la coopération économique et en subordonnant le système de la concurrence effrénée entre États à la règle de droit. Après la Seconde Guerre mondiale et l’Holocauste, explique Habermas, la République de Bonn a pu reprendre sa place dans « le cercle des nations civilisées » uniquement parce que les leaders des deux partis – de Konrad Adenauer à Helmut Kohl pour la CDU et de Willy Brandt à Helmut Schmidt pour le SPD – comprirent que le pays devait convaincre ses voisins que la mentalité allemande avait irrévocablement changé.
Quelles que soient les omissions que cette histoire excessivement positive de l’après-guerre exige d’Habermas – qui a lui-même consacré le début de sa carrière à combattre les menaces qui pesaient sur la sphère publique ouest-allemande –, il est très fier que sa génération ait assumé la responsabilité de la reconstruction politique et morale du pays. Cela passait par un indéfectible ancrage à l’Ouest et par l’élévation de la mémoire de l’Holocauste au rang de devoir national. L’antidote qu’a trouvé l’Allemagne contre le nationalisme, l’homogénéité ethnique et le chauvinisme qui l’avaient infectée porte un nom : « patriotisme constitutionnel », expression forgée par Habermas pour désigner une nouvelle forme d’appartenance politique qui consacre fondamentalement la rupture entre citoyenneté d’une part, nationalisme ethnique et culturel de l’autre.
Mais, pour Habermas, l’arrivée de Gerhard Schröder à la chancellerie en 1998, puis d’Angela Merkel en 2008 a porté à la tête de la République de Berlin une « génération sans principes normatifs », qui se caractérise par sa myopie et son esprit froidement calculateur. Voilà qui contribue à expliquer la préférence de Merkel pour une Union gouvernée en petit comité par des chefs d’État assistés de leurs cliques de stratèges en fiscalité et en management. « Une Allemagne européenne a progressivement cédé la place à une Europe frappée au coin de l’Allemagne », en conclut Habermas. Mais son analyse de la « République de Berlin » passe sous silence une dimension importante de sa politique de l’époque, dont l’Union est aussi l’expression : la défiance envers la souveraineté populaire et le rôle démesuré accordé aux pouvoirs exécutif et judiciaire. Au début des années 1990, Karl Heinz Bohrer, l’influent rédacteur en chef du mensuel Merkur, affirmait que l’accent mis par Habermas sur le patriotisme constitutionnel, sa méfiance envers les identités nationales et son souci de l’« histoire douloureuse » de l’Europe prennent leur source dans la culture politique particulière de l’après-guerre. Il taxait d’« euro-provincialisme » la définition que donne Habermas de l’identité européenne comme « processus d’apprentissage » moral.
Compenser les vicissitudes du marché
Avec l’élargissement progressif de l’Union bien au-delà de ses six membres fondateurs, les histoires et les mémoires différentes de la Seconde Guerre mondiale – et, dans le cas de l’Europe de l’Est, de l’occupation soviétique – ont frappé d’obsolescence l’essentiel du débat sur la mémoire européenne unique et l’héritage culturel commun. Habermas abandonne d’ailleurs en grande partie, dans La Constitution de l’Europe, cette idée de l’histoire comme « processus d’apprentissage » et source des valeurs européennes. Il préfère développer une vision constitutionnelle et politique de l’identité, fondée sur les compensations qu’apporte le modèle social européen aux vicissitudes incontrôlées du marché et sur les procédures démocratiques ouvertes et organisées via un espace public de débat accessible et transnational.
Dans un chapitre philosophique essentiel, Habermas affirme que les droits fondamentaux, depuis le XVIIIe siècle, reposent sur le concept de « dignité humaine ». Bien que la notion n’ait pas fait explicitement partie du vocabulaire des droits de l’homme avant la Seconde Guerre mondiale, le principe a toujours possédé « l’explosivité politique d’une utopie concrète », écrit-il dans le sillage de Kant. Les droits de l’homme ne constituent que le versant juridique d’un concept de dignité humaine plus large. Ils sont donc nés d’une synthèse de la morale rationnelle et du droit positif, qui rend « les citoyens de nos sociétés à demi libérales » sensibles « à l’érosion de plus en plus intensive dont sont l’objet les droits fondamentaux existants et au danger toujours plus pressant d’un évidement des libertés qui leur sont garanties ». Après la Seconde Guerre mondiale, explique Habermas, le développement du droit international a été conçu pour prévenir, limiter et résoudre les conflits armés – en somme, pour « domestiquer » les relations entre États en levant la menace de la violence et en défendant la capacité d’action supranationale. La nouveauté consistait à permettre aux États membres de conserver le monopole de la force tout en exigeant d’eux qu’ils se soumettent au nouvel ordre juridique constitutionnel et supranational.
La crise actuelle est dangereuse, écrit Habermas, car elle concentre l’attention sur le seul problème financier, éclipsant ainsi la dimension politique plus large que possédait l’Union européenne dans l’esprit de ses fondateurs. Moyennant quoi les gouvernements, pris entre, d’un côté, les impératifs des grandes banques et des agences de notation, et, de l’autre, des populations de plus en plus excédées, ont opté pour des accords extralégaux, non contraignants juridiquement et non démocratiques. Face à une Union monopolisée et portée jusqu’ici, pour l’essentiel, par les élites politiques, on ne peut exclure que le populisme de droite, au prétexte que l’« État » serait une grande famille forgée dans le sang et enracinée dans la terre, réussisse à contrôler la définition de la sphère démocratique. Cela bloquerait toute formation d’une volonté démocratique susceptible de transcender les frontières nationales, alors même que l’immigration, Internet et le tourisme de masse les ont rendues considérablement plus poreuses. Dans ces conditions, alors que les enjeux politiques majeurs sont hors de la portée d’une poignée de dirigeants et d’experts, soutient Habermas, le principal problème que doit affronter l’Union est le suivant : comment animer la société civile dans un cadre élargi ?
Voilà pourquoi il considère la crise actuelle comme une chance de repenser le projet européen qui, insiste-t-il, « n’est pas qu’une simple fantaisie institutionnelle ». Les temps de crise exigent à ses yeux davantage que des idées reçues ou de la débrouillardise. L’idée cosmopolitique est réaliste, pour Habermas, parce qu’elle ne repose pas sur une conception illusoire de la société parfaite, mais fonde au contraire l’idéal d’une société juste sur les institutions existantes et les principes démocratiques garantis constitutionnellement. L’Union européenne du traité de Lisbonne de 2009 « n’est pas très loin d’avoir la forme d’une démocratie transnationale – beaucoup moins loin en tout cas que le laissent entendre bon nombre de ses détracteurs », écrit le philosophe, même s’il juge l’accord insuffisant faute de tirer les « conclusions qui s’imposent du développement sans précédent qu’a connu le droit européen au cours du demi-siècle passé ».
La crise de 2010 a fait voler en éclats l’illusion, née de l’ordolibéralisme, selon laquelle l’Europe pouvait tirer profit d’un mécanisme politique et économique dépolitisé, qui serait capable de stabiliser la zone euro sans recourir à une union pleinement démocratique. La réussite de l’UE est d’avoir su assurer la primauté de droits supranationaux sur le droit national, tout en conservant aux États leur monopole de la force, faisant de cette communauté multidimensionnelle un ordre juridique qui fait respecter la force d’obligation du droit de l’Union, alors même que celle-ci n’est couverte ni par un monopole de la force, ni par une instance de décision ultime, puisque les États souverains doivent convenir à l’unanimité d’une révision quelconque des traités fondamentaux. Habermas ne voit pas dans cette structure fragile un déficit mais un avantage potentiel, un avantage qui « fait avancer la domestication légale de la violence au cœur de l’État », malgré « la constitution d’une communauté politique supranationale qui se démarque des institutions nationales et constitutionnelles de ses membres ». En bref, l’Union est une forme de pouvoir étatique sans État.
Alors que ses détracteurs reprochent traditionnellement à l’Europe de n’avoir pas la légitimité des États-nations car il n’existe, ni de près ni de loin, de « peuple » européen, Habermas soutient que la conscience éthique et politique d’eux-mêmes qu’ont les citoyens d’une communauté démocratique n’en appelle pas nécessairement à une essence historique ou culturelle commune. Autrement dit, les citoyens n’ont pas besoin de se « sentir » une appartenance culturelle ou ethnique commune pour agir de façon démocratique et faire preuve de solidarité envers leurs voisins par-delà les frontières. Il leur suffit de partager un socle commun de valeurs morales et civiques et de participer à un ensemble d’institutions leur permettant de débattre. Historiquement, la démocratie constitutionnelle a surgi d’entités locales, dynastiques et nationales, explique Habermas, et il n’y a aucune raison pour que ce processus ne puisse transcender les frontières. Certes, la Commission européenne règne sur un appareil limité de gouvernement mais on peut malgré cela « escompter, du fait de la confiance réciproque croissante qui se manifeste entre les peuples européens, qu’une solidarité civique se développe néanmoins, à l’échelle transnationale, entre les citoyens de l’Union, fût-ce sous une forme atténuée ». Aux yeux du philosophe, il existe un « rythme de développement », qui commence par la reconnaissance constitutionnelle des droits, d’abord dans le cadre des États-nations, puis à l’échelle internationale, et va de l’élimination de la guerre à la collaboration institutionnalisée d’États « domestiqués ».
L’UE à l’avant-garde
Le fossé est immense entre le désespoir d’Habermas face au pouvoir croissant des « potentats » et sa vision alternative d’une démocratie supranationale constituée. La crise actuelle n’est pas précisément en train de gagner les Européens à la cause des eurocrates, et les lieux d’expression de la volonté populaire sont rares. En outre, les décisions du Parlement de Strasbourg n’ont pas non plus la force du droit international. Mais, pour Habermas, il reste malgré tout trois raisons de penser que l’Union est l’avant-garde d’une future communauté cosmopolitique. D’abord, plus les populations qui s’impliquent dans le processus de délibération transnational sont nombreuses, plus l’apparition de critères normatifs, avec l’assentiment général, est probable. Ensuite, une citoyenneté mondiale, comme la citoyenneté européenne, n’a pas besoin d’une appartenance ethnique globale ni d’une « identité nationale » : la citoyenneté peut tout aussi bien être fondée sur des principes partagés, comme la liberté de pensée, l’intégrité politique, la justice et le respect du droit. Enfin, comme dans l’Union, les individus légitiment simultanément la nouvelle forme de pouvoir étatique comme citoyens de leurs États respectifs et comme citoyens de la communauté. Les nations ne seraient plus totalement souveraines, mais se comprendraient elles-mêmes comme des membres de la communauté internationale. La solidarité des citoyens du monde, parce qu’elle est de nature transnationale et a besoin de nouvelles structures de communication, ne s’inscrirait plus dans le « contexte d’une culture politique commune ».
Habermas n’imagine pas une république mondiale mais plutôt une association supranationale de citoyens et d’États fondée sur le modèle européen de souveraineté partagée. L’existence de celle-ci prouve que le changement de perspective qu’entraînerait le passage du droit international classique à une constitution politique de la société mondiale n’est plus une pure construction intellectuelle. Or ce ne sont pas les États individuels – ou les coalitions d’États – qui sont confrontés aux risques écologiques et technologiques, mais « la politique au singulier » ; seule la coopération des puissances, capable de développer des procédures et des normes ayant une efficacité à l’échelle planétaire, peut permettre de les maîtriser. Cette nouvelle forme de pouvoir intégrerait le Conseil de sécurité des Nations unies et les tribunaux internationaux (comme la Cour pénale), donnerait une base juridique élargie à la politique des droits de l’homme et étendrait le champ du droit international pour y inclure des matières ayant une portée morale (ce qu’Habermas appelle les « questions de politique mondiale intérieure »). Dans la mesure où toutes les religions et toutes les cultures condamnent les violations des droits de l’homme et les guerres d’agression, une forme de pouvoir étatique supranational ne ferait qu’appliquer des principes moraux et des normes « intersubjectivement partagés ». Du haut de cette lointaine perspective, nul besoin de se soucier de l’efficacité limitée et du caractère ingouvernable des institutions supranationales déjà existantes. Pour Habermas, l’histoire du « pouvoir civilisateur des constitutions démocratiques » au niveau d’une « communauté internationale » trouve sa suite logique dans la construction d’une « communauté cosmopolitique ».
Pédants aux idées creuses
Dans sa préface au Projet de paix perpétuelle, Kant, l’éminent prédécesseur d’Habermas pour ce qui concerne le cosmopolitisme, donne au lecteur cette instruction : « Les hommes politiques s’étant appliqués à traiter du haut de leur dédain leurs homologues théoriciens comme des pédants aux idées creuses, incapables de porter le moindre préjudice à l’État, qui doit tirer ses principes de l’expérience, ou comme des joueurs inexpérimentés auxquels, pour peu que l’on soit habile, on peut rendre presque tous les points sans s’inquiéter du résultat, l’auteur de cet écrit demande que, dans le cas où les opinions qu’il se hasarde à publier ne conviendraient pas à ces politiques si dédaigneux, ils veuillent bien se montrer conséquents avec eux-mêmes, en n’y cherchant pas quelque danger pour l’État ; clause de salut par laquelle il prétend expressément se garantir, en bonne forme, de toute interprétation malveillante. » Ironie de l’histoire, le cahier des charges d’Habermas en faveur d’une Union européenne renouvelée donne à bien des égards la mesure de l’incapacité de ladite Union à gérer ces enjeux fondamentaux que sont l’immigration, la liberté de mouvement et, peut-être plus grave, la dérive autoritaire, particulièrement en Hongrie. C’est d’ailleurs le charme singulier de sa vision utopique que de prendre sa source dans un combat passionné contre l’état désolant dans lequel se trouve l’Union européenne aujourd’hui. La mauvaise gestion de la crise de la dette souveraine par les élites européennes n’a pas seulement érodé sa légitimité dans presque tous les États membres, elle a aussi entamé le bien-fondé du Parlement et alimenté l’amertume envers la politique démocratique dans l’ensemble de l’Union. Ces évolutions ne diminuent en rien la force de l’analyse d’Habermas mais soulignent l’urgence d’une réflexion sur la nature du projet européen.
Cet article est paru dans The Nation le 10 juillet 2012.