Il fut un temps où le caractère néfaste de la concurrence paraissait évident à certains, notamment dans les télécommunications. Theodore Vail, le président d’AT&T, affirmait ainsi en 1913 : « La société dans son ensemble n’a jamais rien gagné » à la concurrence. Le monopole, disait-il, était bien préférable. Car, « au final, c’est le public, qui, directement ou indirectement, supporte les coûts induits par une compétition aveugle et agressive ».
Aujourd’hui, les managers évitent soigneusement de se livrer à ce genre de considérations. Les compagnies comme AT&T évoquent au contraire l’importance d’une « concurrence vigoureuse », même quand elles s’efforcent de l’éliminer. Tout ce qui peut passer pour une défense du monopole relève désormais de la même catégorie réprouvée que la défense de l’eugénisme. Mais regardez autour de vous : quelle est exactement la situation qui prévaut dans nombre de grands marchés ? Ils sont très clairement sous la coupe d’une entreprise dominante ou d’une poignée de firmes. C’est particulièrement vrai dans le domaine de l’information et des communications. Moteurs de recherche ? Google. Réseaux sociaux ? Facebook. Systèmes d’exploitation ? Microsoft (principalement). Téléphonie mobile ? Verizon, AT&T… Se peut-il que les Américains aiment vraiment les monopoles dans ce domaine ? Voulons-nous voir notre monde régi par un petit groupe d’entreprises ?
L’excellent ouvrage de Richard John permet de répondre à cette question en remontant à l’origine de cette affection pour les monopoles de l’information. L’auteur propose une étude détaillée de ces grands aïeuls que sont AT&T et Western Union, les premiers info-monopoles, dont le rôle dans l’histoire des télécommunications rappelle celui de l’allosaure ou du tyrannosaure dans celle du règne animal. Network Nation s’ouvre sur la construction par Samuel Morse de la première ligne de télégraphe électrique en 1844 et se conclut sur la l’élévation d’AT&T (ou Bell, les deux noms étant interchangeables) au rang de monopole téléphonique réglementé par l’État. Une configuration qui a dominé, pratiquement sans contestation, les communications à longue distance aux États-Unis pendant près de soixante-dix ans. Et ce vieux système continue d’influencer de bien des façons, souvent inconscientes, les relations entre l’Amérique et ses géants de l’information.
Le livre de Richard John tire sa grande pertinence du fait que, après les deux mastodontes (Western Union et AT&T), l’habitude de l’info-monopole s’est révélée difficile à perdre. Son héritage s’est fait sentir tout au long du XXe siècle, quand les principaux systèmes de communication du pays étaient gérés par des monopoles privés – faisant de l’Amérique un cas presque unique parmi les nations. En plus d’AT&T, il y avait les réseaux radiophoniques, NBC et CBS ; et quand la télévision fut inventée, c’est à ces chaînes et aux autres propriétaires de stations de radio que le gouvernement fédéral la confia. De la même manière, les câblo-opérateurs se sont vu concéder des monopoles au niveau local, en échange de la construction d’infrastructures. Il y avait, au cœur de ce modèle, un marchandage public et privé. Les détenteurs du monopole, en principe privés, étaient néanmoins réglementés par l’État fédéral, et faisaient souvent référence à une sorte d’« obligation de service public », devoir sacramentel de la firme américaine.
Le récit de John soulève une grande question : pourquoi ? Pourquoi l’Amérique a-t-elle laissé son marché national des télécommunications aux mains de géants expansionnistes ? C’est une énigme, tant cette idée même est en contradiction frontale avec les principes fondateurs de la République. On pourrait même dire que la révolution américaine est née d’une réaction contre les grandes firmes soutenues par l’État qui contrôlaient la circulation des marchandises et des idées. Alors, pourquoi les avoir recréées ?
C’est une bonne question. Le roi d’Angleterre représentait, bien sûr, le symbole suprême de la centralisation du pouvoir ; mais celle-ci se manifestait d’abord concrètement à travers différents monopoles royaux. La révolte (initiale) du Tea Party en 1773 (1) avait pour motif immédiat une question d’impôts, mais pour cause profonde l’octroi du monopole du commerce du thé à la Compagnie anglaise des Indes orientales. On peut donc s’étonner que l’Amérique ait voulu posséder des entreprises dominantes tellement semblables à celles que la révolution avait prétendu éliminer.
Difficile, aussi, de réconcilier ce goût du monopole avec l’image d’un pays qui a longtemps considéré Adam Smith comme une sorte de divinité. Aujourd’hui, les adversaires des monopoles sont parfois dépeints comme des hérauts de la gauche radicale, mais la lutte contre le phénomène était bel et bien au cœur de la doctrine du penseur écossais. Sans être précisément un croisé de la lutte antitrust à la manière d’un Louis Brandeis (2), Adam Smith a vigoureusement dénoncé les monopoles royaux de son temps pour leur tendance à imposer au public des prix élevés, ajoutant que le système était « l’ennemi numéro un de la bonne gestion ».
La sacralisation de la liberté d’expression était une autre fibre essentielle de la révolution américaine. Or voilà qui était à l’évidence menacé par la situation dominante de Western Union, dont les télégraphes ont un temps représenté le seul moyen de transmission instantanée de l’information, ou presque. Richard John n’est pas le seul auteur à apporter la preuve de l’interventionnisme de la firme dans les affaires publiques grâce à la puissance de son réseau – y compris des intrusions systématiques dans les communications privées des hommes politiques, auprès desquelles l’opération Watergate fait figure d’aimable plaisanterie.
« Internet victorien »
Si donc l’idée d’un monopole des télécommunications ne semble pas franchement américaine, comment est-elle devenue notre lot ? Et pas seulement comme une aberration, mais comme un phénomène durable et multiforme dans l’histoire du pays ? Si vous espérez une théorie claire et nette, vous êtes tombés sur le mauvais livre. Richard John ne donne pas de réponse simple, parce que dans son esprit le sujet est tout sauf simple. S’absorber dans les sources originales, c’est s’exposer à comprendre que l’histoire est toujours (si l’on est honnête) la résultante d’un nombre confondant de facteurs qui ne se laissent pas facilement réduire à un récit univoque.
L’auteur semble quasiment allergique aux théories du complot, aux grandes sagas, à l’histoire des grands hommes. Il est de ces historiens qui préfèrent déboulonner les mythes que les fabriquer. Il écrit par exemple que « le télégraphe n’a jamais été le moins du monde un “Internet victorien” » – référence directe au livre à succès de Tom Standage (3), que beaucoup voient comme l’alpha et l’oméga de la connaissance sur le sujet. John sape aussi une partie de ce que je pensais être le savoir établi sur l’avènement de l’empire Bell. À la différence de la plupart de ceux qui ont écrit sur la question, il ne semble être pas davantage un défenseur acharné qu’un critique radical de la firme – phénomène rarissime.
Ce qu’il donne à lire, c’est une réponse pleine de nuances à cette question de fond : pourquoi le monopole ? Sa réponse, dans les grandes lignes : parce que l’Amérique a esssayé les autres solutions, et que celle d’un monopole socialement responsable soutenu par l’État était à l’époque la meilleure. Du moins le croyait-on. Au diable l’idéologie : les téléphones Bell marchaient mieux – et vogue le monopole quasi royal !
La meilleure solution ? Vraiment ? Pour tenter de comprendre comment cette conclusion a pu devenir plausible, il est essentiel de considérer les années 1894 à 1921, pendant lesquelles l’empire Bell a pris sa forme définitive de monopole garanti par l’État. L’Amérique s’ouvre alors, pour la première fois, à une vigoureuse concurrence dans la téléphonie (la seconde fois, c’était peu ou prou entre 1984 et 2006). Le brevet d’Alexander Bell était tombé dans le domaine public, et des milliers de petites entreprises, qui se désignaient comme « les Indépendants », sont conjointement parties à l’assaut du géant. Cela allait de l’opérateur d’une grande ville à la minuscule coopérative agricole, en passant par toutes les tailles intermédiaires.
En 1900, avec ces milliers de start-up fonçant sur Bell, le décor était planté pour l’un de ces grands moments de redistribution des cartes entrepreneuriales que l’Amérique connaît bien. Sauf que, cette fois-là, le gros vieux dinosaure a gagné : Gulliver a écrasé les lilliputiens ! Au milieu des années 1910, Bell, après avoir brièvement vacillé, avait solidement repris le pouvoir, et en 1921 le Congrès avait entériné son monopole en interdisant l’essentiel de la concurrence dans le secteur. Que s’était-il donc passé ?
De nombreux historiens des télécommunications se sont interrogés sur cet échec de l’ouverture à la concurrence. Est-elle morte ou l’a-t-on assassinée ? Ceux dont les sympathies vont à Bell pensent que ses concurrents sont morts de leur belle mort. La téléphonie est un monopole naturel – une activité mieux gérée par un seul opérateur que par plusieurs. Un seul réseau universel est tout bonnement plus efficace que deux ou trois. Le monopole était inévitable. C’est pourquoi il s’est installé.
Massacre industriel
Accessoirement, les partisans de Bell font valoir que la firme l’a emporté aussi parce qu’elle était plus vertueuse que ses concurrents. Les Indépendants, dans cette perspective, n’étaient pas des entrepreneurs véritablement intéressés par le métier, mais des spéculateurs escomptant une fortune rapide. Bell, au contraire, était dévouée à la « mission sacrée » du service téléphonique universel. Faute d’un semblable sens du sacerdoce, l’éviction des Indépendants était, une fois encore, inévitable.
La contre-argumentation ne décrit pas tant la disparition graduelle de la concurrence qu’un véritable massacre industriel perpétré par une firme déterminée à se construire un empire, avec la complicité d’un gouvernement dupé par son charme et ses promesses. Dans cette version de l’histoire, J.P. Morgan Senior joue un rôle discret mais majeur. C’est lui qui avait pris le contrôle d’AT&T en 1907, avec l’idée d’en faire un monopole comparable à celui des chemins de fer. Morgan a placé le charismatique Theodore Vail à la tête de Bell, et joué de sa puissance de feu financière pour priver les adversaires de la firme du capital dont ils avaient besoin pour rivaliser. Pendant ce temps, sur le terrain, Vail pratiquait une politique de prix si bas (on appelle cela « prix d’éviction (4) ») que toute tentative de concurrence contre Bell se révélait totalement suicidaire. Et il en profitait pour racheter les entreprises en faillite. Le monopole était œuvre humaine, pas divine.
L’analyse de Richard John diffère de l’une et l’autre de ces versions. Pour lui, l’échec de la concurrence n’est pas tant celui d’une théorie que la défaillance plus concrète des hommes à la tête des entreprises hostiles à Bell, dont beaucoup se sont montrés incompétents ou malchanceux. Son analyse rappelle ainsi plus le travail de celui qui décrit point par point des raisons de la défaite allemande pendant la Seconde Guerre mondiale que de celui qui produit une grande théorie affirmant la supériorité de la démocratie sur le fascisme.
Il fait valoir que les Indépendants, comme nouveaux entrants sur le marché, avaient besoin de s’emparer d’une grande ville pour pouvoir sérieusement défier le géant du téléphone. Le grand tournant fut la bataille pour Chicago, la seule ville qu’un concurrent ait jamais vraiment tenté de conquérir. Malheureusement, Illinois Telephone & Telegraph, le rival en question, était dirigé par des incapables qui ont fini par proposer à Bell un accord de non-concurrence. La perte de Chicago a scellé le destin des Indépendants. En 1907, le Wall Street Journal écrivait qu’il était désormais « pratiquement impossible » de s’attaquer à l’empire Bell.
Une nationalisation impopulaire
Une idée-force se dégage du récit de Richard John : un marché authentiquement concurrentiel n’est qu’épisodiquement une situation naturelle et durable. L’idée qu’une nation doive nécessairement, sans intervention de l’État, évoluer vers un marché concurrentiel est pour l’auteur un fantasme libertarien (5). En ce sens, et quels qu’en soient les mérites, le fait de pouvoir choisir entre monopole et concurrence est sans doute illusoire. Comme le montre son livre, c’est précisément la non-intervention de l’État qui engendre des firmes dominantes sur de nombreux marchés.
Dès 1907, le futur président Warren G. Harding déclarait que « le téléphone est et doit demeurer un monopole naturel réglementé par une autorité compétente ». Et voilà pour la concurrence ! Mais pourquoi les États-Unis n’ont-ils pas, dans ce cas, nationalisé AT&T ou Western Union ? Il faut se rappeler qu’à l’époque le système postal était encore le principal système national de communication. On conçoit facilement que bien des gens aient considéré le télégraphe et le téléphone simplement comme des services postaux de seconde génération. C’est ainsi que l’on envisageait la chose dans la plupart des pays européens – même en Angleterre, à bien des égards pourtant encore plus partisane du « laisser-faire » que les États-Unis.
Mais peu de gens, hormis les spécialistes, savent que l’Amérique a bel et bien nationalisé le télégraphe et le téléphone pendant une période. En 1918, le président Wilson a placé ces marchés, par décret, sous le contrôle du ministère des Postes. Officiellement, il s’agissait de répondre à des considérations militaires ; mais à l’époque, comme l’explique Richard John, ce fut généralement compris comme une nationalisation permanente, massivement soutenue par l’opinion. Le ministre des Postes, le général Albert S. Burleson, croyait fermement en la supériorité de la gestion publique, et c’était l’occasion de prouver qu’il avait raison.
Il est intéressant de se demander ce qui se serait produit si AT&T était restée partie intégrante du système postal. Peut-être les États-Unis auraient-ils suivi une trajectoire beaucoup plus britannique en matière de médias. AT&T, à l’époque, était une puissance majeure dans le domaine de la radio, et la première « chaîne de radio » américaine aurait pu ressembler beaucoup plus à la BBC ou à la NPR qu’à NBC. Nous aurions pu, pour incroyable que cela puisse paraître, ne jamais avoir de publicité à la radio ou à la télévision. Et une AT&T publique aurait aussi, à terme, changé l’histoire de l’ordinateur et de l’Internet.
Mais on ne le saura jamais, car l’expérience a tourné court. La nationalisation est vite devenue impopulaire auprès de nombreux groupes. Le ministre des Postes, dans l’une de ses rares initiatives d’importance, a maladroitement relevé le coût des communications. Au même moment, alors qu’ils étaient sous l’égide du système postal, les employés de Bell se sont mis en grève – un événement capital, car il a fait voler en éclats l’idée que l’administration publique était plus fiable que l’administration privée. Républicains, employés et usagers… Tous étaient mécontents, et en 1919 Wilson restitua AT&T à ses actionnaires. L’expérience américaine d’un socialisme édulcoré aura duré moins d’un an.
La concurrence et la nationalisation ont été l’une et l’autre essayées, et chacune a été considérée comme un échec. Cela ne laissait, presque par défaut, que le monopole réglementé, avec une Bell impatiente de démontrer que la solution la plus efficace était de la laisser seule en charge. Et, de fait, l’entreprise était efficace et bien gérée ; et, à la longue, le gouvernement fédéral est entré dans une telle communauté de vues avec elle qu’il a légiféré pour interdire à toute autre firme de proposer des prestations téléphoniques – ce qui revenait de facto à lui octroyer un monopole royal. Pendant des décennies, les seules protestations sont venues de l’étranger. Et c’est ainsi que le système du monopole privé réglementé par l’État dans les télécommunications est devenu une tradition américaine.
Richard John nous suggérerait probablement de ne pas trop extrapoler au contexte actuel ce qui s’est passé il y a une centaine d’années. Un message, pourtant, ressort de ces pages : dans le domaine économique, les Américains se préoccupent beaucoup moins d’idéologie que d’efficacité. Si un monopole remplit bien son rôle, parfait ! Or, quand on considère l’actuelle pléiade d’acteurs de l’information en position dominante, on ne peut nier que ces firmes tiennent en général leurs promesses. La recherche avec Google, la mise en relation de tous les éléments de votre vie par Facebook, la librairie d’Amazon : ces sociétés offrent indéniablement d’excellents services. Voilà probablement qui explique, bien plus qu’une théorie, l’affection des Américains pour les firmes monopolistiques. Nous pouvons laisser aux économistes la question de savoir s’il existe des monopoles naturels, mais une chose est sûre : il existe des monopoles populaires.
Mais si l’on reconnaît cette vérité, il faut réexaminer fondamentalement nos idées sur l’économie et la façon de la réguler. Nous nous flattons de croire que nous vivons aujourd’hui dans un état de concurrence à la Adam Smith, alors que tout montre le contraire. Conséquence de cette illusion : nous refusons d’exiger des géants de l’information et de la communication qu’ils prennent en charge, du fait de leur statut, les obligations les plus élémentaires envers le public. Nous ferions mieux d’accepter l’idée que l’économie américaine génère des monopoles, la vraie question devenant : qu’attendre d’eux, et combien de temps vont-ils durer ?
Cet article est paru dans The New Republic le 19 mai 2011. Il a été traduit par Jean-Louis de Montesquiou.